【재결요지】 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것인데, 피청구인이 이 사건 처분사유로써 들고 있는 이 사건 신청지 주변여건이 저층위주 도시가 형성되어 안정적 스카이라인을 유지하고 있다는 점, 25층 건축 시 일조ㆍ조망 침해요지의 민원발생이 우려되고 실제 인근 아파트에서 민원이 제기된바 있다는 점은 그 자체가 건축허가를 거부할 수 있는 중대한 공익상 필요라고 볼 수 없음에도 불구하고 피청구인은 청구인의 건축(변경)허가신청을 반려하였던 것인바, 이 사건 처분이 적법ㆍ타당하다고 볼 수 없다.
【주문】 피청구인이 2012. 6. 18. 청구인에 대하여 한 건축(변경)허가신청 반려처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 주문과 같다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2011. 1. 21. 피청구인으로부터 부산광역시 ○○군○○읍 ○○리 111-8, 대, 일반상업지역(이하 “이 사건 신청지”라 한다)에 지하 3층 지상 15층(높이 48.3m)의 업무시설 및 제1종 근린생활시설 건축허가를 받았다. 부산광역시장이 2011. 4. 6. 신청지 일원(기장B 구역)의 가로구역별 건축물 최고높이를 84m로 지정 공고함에 따라 청구인은 부산광역시 건축위원회 심의를 거쳐 2012. 5. 16. 피청구인에게 지하 2층 지상 25층(높이 76.1m) 규모로 건축(변경)허가 신청을 하였다. 피청구인은 2012. 6. 18. 이 사건 신청지 주변여건은 일반주거지역 형상의 저층위주 도시가 형성되어 안정적 스카이라인을 유지하고 있어 25층으로 건축될 경우 일조ㆍ조망 침해요지의 민원발생 우려, 원활한 사업시행의 어려움이 예상되며, 실제 인근 1983년 건립된 ○○아파트 주민들의 반대민원이 있다는 이유로 건축(변경)허가 신청 반려처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건 신청지는 동측으로는 ○○대○로(폭 30m), 서측으로는 4층 연립주택(남경아파트), 남측은 1층 근린생활시설, 북측은 6m 도로와 18층 오피스텔 건축허가 후 공사 중단된 현장에 접하고 있으며, 용도지역은 일반상업지역으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에 의하면 업무시설 및 제1종근린생활시설 용도 건축물을 전면 허용하고 있고 다른 어떠한 법령에도 저촉되지 않는다.
나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다)에서는 일반상업지역내 건축물 높이나 층수에 대하여 특별히 제한하고 있지 않다. 다만 「건축법」제60조 및「부산광역시 건축 조례」제41조에서 건축물 높이를 제한하고 있는데 2011. 4. 6. 부산광역시 공고 제○○○○-○○○호로 일반상업지역내 ‘가로구역별 건축물 최고높이 지정 공고’에서 이 사건 신청지 일원은 ‘기장B’ 지역으로 최고 84m까지 허용하고 있다. 그럼에도 피청구인은 청구인의 최고높이 76.1m, 지상 25층 규모 건축물에 대하여 법적 근거 없이 이를 반려하였다. 참고로, 건축법에 의한 정북방향 일조권 높이제한 규정은 상업지역 내에서는 적용받지 않으며(주거지역에서만 적용함), 조망권에 대하여는 건축관련 법령에서 규정하고 있지 않다.
다. 건축허가는 허가요건에 맞는 경우 반드시 허가하여야 하는 기속행위인바, 건축관련 법령에 저촉되지 아니함에도 대지 인근 주민들의 민원이 있다는 사유로 건축을 불허할 수 없는 것이다. 만일 건축공사 과정에서 인근 주민들의 피해가 우려된다면 「건축법」제76조의2에 규정된 건축분쟁조정위원회에서 심의ㆍ조정하거나 당사자간 협의해결을 중재하여야 할 것으로, 허가권자가 민원의 선행적 협의해결을 담보로 건축허가를 제한하는 것은 그 우월적 지위를 이용하여 재량권을 일탈ㆍ남용하는 위법한 처분이다.
라. 피청구인이 이 사건 처분 사유와 같이 건축허가 신청 높이를 제한하고자 하였다면 이 사건 신청지 일원에 대한 부산광역시의 일반상업지역 지정 당시 이를 거부하여 고층, 고밀도 개발을 방지하였어야 한다. 아울러, 2011년 4월 부산광역시의 가로구역별 최고높이 지정 시에도 이를 거부하거나 높이를 하향 조정토록 부산시에 의견제출 등의 조치를 하였어야 했고, 2011년 6월과 8월 청구인이 본 건축허가신청 내용에 대한 건축위원회 심의신청시 피청구인은 부산광역시장에게 건축물 높이를 하향 조정하여 달라는 심의의견을 제출하였어야 마땅하다. 그럼에도 위와 같은 선행절차 진행시 아무런 이의를 제기하지 않고 있다가, 청구인이 위 가로구역별 높이 지정공고나 건축위원회 심의결과를 신뢰하고 이를 근거로 계획한 건축허가신청서에 대하여 뒤늦게 법령에 근거 없는 사유를 들어 반려처분 하는 것은 행정의 일관성 상실을 넘어 일방적 횡포가 아닐 수 없다.
마. 청구인은 위 건축심의 결과 등 선행 행정행위를 깊이 신뢰하여 건축 및 분양사업 진행을 위해 각종 후속계약을 체결하기에 이르렀는바, 피청구인의 일관성 없는 반려처분으로 인하여 청구인이 입을 직접적 피해와 계약 불이행에 따른 위약금 지불 등 2차적 피해는 감당하기 어려운 실정이다.
바. 그밖에 국토계획법 제63조에서 개발행위허가를 제한하려면 제한지역ㆍ제한사유 등을 미리 고시하도록 규정하고 있음에도 피청구인은 이러한 법적 절차 이행 없이 일방적으로 개발행위허가(건축허가)를 제한하였고, 이 사건 신청지의 토지이용계획확인서 상에는 청구인의 건축허가 신청 내용에 대하여 규제한다는 사항을 전혀 찾아볼 수 없다.
사. 피청구인이 이 사건 반려 처분할 정도로 중대한 공익상 필요성이 있었다면 이에 대한 객관적 판단기준과 합리적 분석결과를 청구인에게 제시하거나 설명하였어야 함에도 이를 무시하고 일방적으로 반려처분 하였는바, 이 사건 처분은 국토계획법 및 토지이용규제 기본법, 건축법령 등에 위배될 뿐만 아니라 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이므로 이는 마땅히 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장 요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건 신청지는 제3종일반주거지역과 경계를 접하고 있고 현재의 주변여건은 대부분 지상 4층 이하의 주거지역에 준한 형태의 건축물로 조성되어 주상혼용으로 사용 중에 있는 등 심리적으로 일반주거지역 형상의 저층위주로 도시가 형성되어 안정적 스카이라인을 유지하고 있고,
나. 신청내용과 같이 지상25층으로 건축될 경우 일조ㆍ조망 침해요지의 다수인 민원발생이 우려되고 이로 인해 원활한 사업시행의 어려움이 예상되며,
다. 실제 인근지○○읍 ○○리 65-1번지상의 남경아파트 B동이 1983년에 건립된 노후건축물로서 허가자체를 반대하는 민원과 함께 일부는 공사로 인한 피해발생시 피해보상에 대한 손해배상계획 검토 및 향후 공사과정에서 발생될 수 있는 분진ㆍ소음ㆍ진동 등의 피해저감대책 강구 민원 등 기장읍장으로부터 예상 민원에 대한 우려가 점증하여 전달되고 있는 등, 종합적으로 볼 때, 당초 규모와 동일 또는 유사한 내용으로 시행토록 반려 처분한 사항인바 청구인의 주장은 이유 없다.
라. 이 사건 신청지는 주변의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등을 신중히 비교 검토하는 과정에서 주민반대 민원이 상당하는 등 입지여건과 원활한 사업시행 여부 등을 종합적으로 판단하여 반려 처분한 것으로 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각되어야 한다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
○「건축법」제11조, 제60조
○「건축법 시행령」제5조, 제8조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 부산광역시장의 가로구역별 건축물 최고높이 지정 공고, 건축(변경)허가 신청서, 건축허가 신청에 따른 실무종합심의 의견조회, 기장읍장의 의견조회 회신, 민원서류 보완 요구서, 건축(변경)허가 신청서 반려 처분 통보서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2011. 1. 21. 피청구인으로부터 이 사건 신청지에 지하 3층 지상 15층(높이 48.3m)의 업무시설 및 제1종 근린생활시설 건축허가를 받았다.
(나) 부산광역시장은 2011. 4. 6. 이 사건 신청지 일원(기장B 구역)의 가로구역별 건축물 최고높이를 84m로 지정 공고하였다.
(다) 청구인은 부산광역시 건축위원회 심의를 거쳐 2012. 5. 16. 피청구인에게 지하 2층 지상 25층(높이 76.1m) 규모로 건축(변경)허가 신청을 하였다.
(라) 피청구인의 실무종합심의 의견조회 결과 2012. 6. 8. 기장읍에서 신청지와 연접한 남경아파트 주민들의 민원사항이 있음을 회신하였다.
(마) 피청구인은 2012. 6. 18. 이 사건 신청지 주변여건은 일반주거지역 형상의 저층위주 도시가 형성되어 안정적 스카이라인을 유지하고 있어 25층으로 건축될 경우 일조ㆍ조망 침해요지의 민원발생 우려, 원활한 사업시행의 어려움이 예상되며, 실제 인근 1983년 건립된 남경아파트 주민들의 반대민원이 있다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「건축법」제11조 및 같은 법 시행령 제5조, 제8조에서 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 구청장의 허가를 받아야 하고, 다만 21층 이상이거나 연면적의 합계가 10만 제곱미터 이상인 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 하되, 지방건축위원회의 심의를 거친 건축물은 제외한다고 규정되어 있으며, 같은 법 제60조제1항에 의하면 허가권자는 가로구역을 단위로 하여 건축물의 최고높이를 지정ㆍ공고할 수 있다.
(가) 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것이다.
(나) 피청구인은 이 사건 처분사유로써 이 사건 신청지 주변여건이 저층위주 도시가 형성되어 안정적 스카이라인을 유지하고 있다는 점, 25층 건축 시 일조ㆍ조망 침해요지의 민원발생이 우려되고 실제 인근 아파트에서 민원이 제기된바 있음을 들고 있는바, 위 사유가 건축법 등 관계 법규에서 정하는 제한요건에는 해당되지 않는 것으로 보이므로 그 자체가 건축허가를 거부할 수 있는 중대한 공익상 필요에 해당하는지 여부를 살펴본다.
(다) 우선, 이 사건 신청지 주변여건이 저층위주라는 점에 대하여 보면, 당초 지상 15층(높이 48.3m) 건축허가를 받은 청구인이 2011. 4. 6. 부산광역시장이 이 사건 신청지 일원의 가로구역별 건축물 최고높이를 84m로 지정 공고함에 따라 부산광역시 건축위원회 심의를 거쳐 지상 25층(높이 76.1m)으로 건축(변경)허가 신청한 사실을 알 수 있고, 부산시에서 건축물 최고높이를 지정해서 공고할 때는 각 지역의 심사를 거쳐 앞으로 고밀화로 가겠다는 미래지향적인 도시의 모습과 지역적 사정 등을 고려한 정책적 결과라 할 것인데, 이제 와서 현재의 주변 여건과 어울리지 않는다는 제한을 가하는 것은 행정의 일관성에 배치될 뿐만 아니라 건축(변경)허가를 거부할 중대한 공익상 필요라고 인정하기 어렵다 할 것이다.
또한, 피청구인은 25층 건축시 일조ㆍ조망 침해 등 민원 발생 우려를 이유로 이 사건 처분을 하였으나, 이 사건 신청지 25층 건물 건축으로 인해 주변민원 등 현지여건에 어떠한 위해가 있는지에 대한 구체적ㆍ객관적인 근거 없이 막연하게 민원 발생 우려가 있다거나 피해발생시 피해보상 대책이 요구된다는 사정만으로 건축(변경)허가 자체를 반려할 수는 없다 할 것이고, 달리 위와 같은 민원을 건축(변경)허가를 거부할 중대한 공익상 필요라고 인정할 만한 증거를 찾아볼 수 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다 할 것이므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
